Encore 2 milliards pour Kiev : jusqu’où ira le financement d’une guerre sans fin ?

Les essentiels de cette actualité

• Bruxelles s’apprête à débloquer deux milliards d’euros en faveur de l’Ukraine, dans le cadre d’un programme conditionné à des réformes sur l’État de droit, l’économie et la fiscalité — et la Commission peut agir ici sans attendre l’unanimité des États membres.
• Le bilan ukrainien en matière de réformes reste profondément mitigé : Kiev pointe à la 104e place sur 182 pays dans l’indice de perception de la corruption, avec peu d’évolution depuis le début de l’invasion russe à grande échelle.
• L’administration Zelensky a tenté l’an dernier d’affaiblir les organismes indépendants de lutte contre la corruption avant de faire machine arrière sous pression extérieure — un épisode qui illustre la tension entre injonctions européennes et logiques politiques internes.
• La Hongrie bloque un prêt de 90 milliards d’euros et freine les négociations d’adhésion ukrainienne à l’UE, révélant que l’Union reste, en dernière instance, une coalition d’États aux intérêts profondément divergents. Ces milliards financeront-ils de vraies réformes, ou simplement la survie immédiate d’un État en guerre ?

Deux milliards d’euros. C’est la somme que Bruxelles s’apprête à débloquer en faveur de l’Ukraine dans le cadre de la Facilité pour l’Ukraine, un programme de 50 milliards d’euros conditionné à des réformes que Kiev doit mener sur plusieurs fronts : État de droit, économie, recouvrement de l’impôt. La Commission européenne peut agir ici de manière unilatérale, sans attendre l’unanimité des États membres. C’est précisément cette architecture qui mérite d’être examinée de près, car elle révèle autant la nature de la relation entre l’UE et l’Ukraine que les fractures internes à l’Union elle-même.

La conditionnalité est au cœur du dispositif. Marta Kos, commissaire européenne à l’élargissement, s’est félicitée mercredi des « avancées positives enregistrées à la Verkhovna Rada, le parlement ukrainien ayant adopté des lois importantes liées aux réformes demandées par l’UE et le FMI ». Une enveloppe supplémentaire de 440 millions d’euros pourrait suivre une fois les négociations sur la gouvernance conclues. Selon une lettre adressée par Kos au président du parlement ukrainien, pas moins de 4 milliards d’euros au total pourraient être débloqués si Kiev respectait l’intégralité de ses engagements.

« La poursuite des progrès contribuerait à maintenir la dynamique des réformes, à rapprocher l’Ukraine de l’adhésion à l’UE et à produire des résultats concrets pour les citoyens ukrainiens ».

La formule est diplomatique, mais le mécanisme qu’elle décrit relève d’une logique implacable : des réformes contre des fonds, des normes contre des liquidités. On peut y lire une forme d’accompagnement d’un pays en guerre. On peut aussi y lire, plus froidement, l’exercice d’un levier de transformation structurelle sur un État dont la survie dépend, pour partie, de transferts financiers extérieurs. Ce n’est ni un jugement de valeur ni une mise en cause des intentions, c’est simplement la mécanique réelle de la conditionnalité à l’œuvre.

Un bilan de réformes qui résiste à l’enthousiasme

Ce qui rend l’analyse plus complexe encore, c’est que le bilan ukrainien en matière de réformes est, pour reprendre le terme pudique utilisé par les observateurs eux-mêmes, « mitigé ». Transparency International classe l’Ukraine à la 104e place sur 182 pays dans son dernier indice de perception de la corruption, avec peu d’évolution depuis le début de l’invasion à grande échelle de la Russie. Freedom House confirme que la corruption y demeure un problème grave et que les efforts pour y remédier sont restés inégaux.

Plus révélateur encore, l’administration du président Volodymyr Zelensky a suscité une vive attention l’an dernier en raison de propositions visant à affaiblir les organismes indépendants de lutte contre la corruption, avant de faire machine arrière sous la pression. Ce recul ne doit pas être euphémisé. Il illustre la tension permanente entre les injonctions extérieures à réformer et les logiques politiques internes d’un exécutif qui, en temps de guerre, concentre naturellement les pouvoirs et dispose d’une marge de manœuvre considérable sur son propre appareil d’État.

Ce n’est pas ici remettre en question la légitimité du combat ukrainien. C’est simplement constater que la réforme de l’État, dans n’importe quel contexte, est un processus long, conflictuel et résistant, et qu’elle l’est davantage encore lorsque les urgences militaires accaparent toutes les ressources politiques d’un gouvernement. La question n’est pas de savoir si Kiev veut réformer, mais dans quelle mesure un calendrier de réformes imposé de l’extérieur, en temps de guerre, peut produire des changements réels plutôt que des ajustements formels destinés à valider les décaissements.

La Hongrie, verrou ou révélateur ?

Pendant ce temps, l’effort européen pour constituer un financement à plus long terme reste bloqué. La Hongrie s’oppose à un prêt de 90 milliards d’euros, invoquant un différend sur l’oléoduc Druzhba, qui achemine du pétrole russe sur son territoire via l’Ukraine. Budapest freine également l’ouverture et la clôture des chapitres de négociation pour l’adhésion ukrainienne à l’UE, contribuant, selon Bruxelles elle-même, à ralentir la dynamique des réformes à Kiev.

La position hongroise est souvent présentée comme une obstruction isolée, voire capricieuse. L’analyse réaliste invite à une lecture différente : la Hongrie défend des intérêts énergétiques et économiques concrets, et elle utilise le seul levier institutionnel dont elle dispose, le droit de veto, pour les faire valoir dans une Union qui, sur ce dossier comme sur d’autres, tend à traiter le consensus comme une formalité à contourner plutôt qu’à construire. Que l’on partage ou non ses positions, Budapest joue le jeu de l’État souverain qui négocie âprement dans un cadre multilatéral. C’est précisément ce que le réalisme décrit.

La capacité de la Commission à débloquer des fonds de manière unilatérale, sans unanimité, révèle d’ailleurs une asymétrie institutionnelle notable : sur certains volets, l’exécutif européen peut s’affranchir du veto hongrois ; sur d’autres, il reste bloqué. Cette architecture à géométrie variable dit quelque chose d’important sur la nature réelle de l’intégration européenne : non pas un ordre supranational cohérent, mais un ensemble de règles négociées dont l’application dépend en permanence des rapports de force entre États membres.

Au fond, ce qui se joue autour de la Facilité pour l’Ukraine est une illustration concentrée des tensions structurelles de la politique étrangère européenne : la volonté d’exercer une influence transformatrice sur un État tiers, les limites de la conditionnalité comme outil de réforme durable, et les résistances internes qui révèlent que l’Union reste, en dernière instance, une coalition d’États aux intérêts divergents. La question de savoir si ces 2 milliards, et ceux qui pourraient suivre, produiront les transformations attendues à Kiev, ou s’ils financeront avant tout la survie immédiate d’un État en guerre, reste entière.

Source : euractiv.fr