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Lundi, 30 Nov. 2020

Quand le Conseil constitutionnel ne respecte pas la Constitution – Plus de 20 millions d’euros d’indemnités et d’avantages litigieux

Auteur : Thierry Benne | Editeur : Walt | Lundi, 28 Sept. 2020 - 08h53

Depuis des décennies, les membres du Conseil constitutionnel se sont fait octroyer des rémunérations et avantages indus pour environ 26 millions en euro courants, soit beaucoup plus encore en euros d’aujourd’hui.

L’IREF a relevé notamment :

 

 

  • que du 1er janvier 1960 au 31 décembre 2000, les membres du Conseil constitutionnel avaient soustrait irrégulièrement leurs rémunérations à l’impôt sur le revenu pour un montant total estimé à quelque 6 millions d’euros courants.
  • que sur la période courue du 1er janvier 2001 au 30 juin 2020 les membres du Conseil constitutionnel ont perçu des indemnités de fonction irrégulières pour un montant évalué à quelque 16 millions d’euros courants, et 20 millions d’euros courants si l’on y ajoute les charges patronales.

Ces sommes ont été décidées et versées en catimini, sans respect des formes et procédures constitutionnelles prévues au titre de la rémunération des membres du Conseil constitutionnel. Nous ne pouvons pas imaginer, bien sûr, que ces magistrats aient pu être ainsi achetés. Mais il est pour le moins troublant que ceux qui doivent veiller au respect de la Constitution soient ainsi les premiers à frauder les règles constitutionnelles. Sommes-nous encore dans un état de droit ?

« Les vertus se perdent dans l’intérêt comme les fleuves dans la mer » (La Rochefoucauld)

Avertissement important :
La présente étude dénonce les tares d’un système dévoyé, en le confrontant à ses propres chiffres.

On trouvera dans l’étude qui suit et les avertissements qu’elle comporte les conditions dans lesquelles tous ces chiffres ont été obtenus et le détail des calculs effectués, de manière à permettre à tout lecteur de bonne foi de juger par lui-même de la démarche retenue et même, le cas échéant et en cas d’erreur avérée, de la corriger en toute transparence. Notre but n’est pas en effet de polémiquer, mais de replacer clairement l’affaire dans tout son contexte. On s’aperçoit alors que, volens nolens, le Conseil constitutionnel s’est laissé enfermer depuis longtemps et pour des montants non négligeables dans une contradiction flagrante avec une Constitution dont il est normalement le gardien attitré et que cette situation sans précédent soulève un certain nombre de questions graves sur notre prétendu état de droit.

I – INTRODUCTION : QUELQUES RAPPELS INDISPENSABLES

La mission du Conseil Constitutionnel, qui siège à Paris, 2, rue de Montpensier, est connue. Il est d’abord chargé du contentieux électoral, ainsi que de la validation des élections nationales (président de la République, députés, sénateurs) et des résultats des référendums. Mais son rôle de loin le plus important est de veiller au strict respect de la Constitution, en exerçant son contrôle sur l’ensemble des lois, sur certains règlements et sur les traités qui lui sont soumis avant leur promulgation ou leur ratification, soit d’office s’il s’agit de lois organiques, soit sur demande du président de la République ou de parlementaires (60 députés ou 60 sénateurs au moins) s’il s’agit d’autres textes. Il peut également être amené à intervenir sur tout contentieux où l’une des parties invoque une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Le Conseil se compose de neuf membres « nommés » à parité pour un seul mandat de neuf ans et renouvelables par tiers par le président de la République, le président du Sénat et le président de l’Assemblée Nationale, le choix du président du Conseil parmi ces membres revenant au président de la République. Les anciens présidents de la République siègent, tant qu’ils le souhaitent, en qualité de membres de droit. La rémunération de l’ensemble des membres siégeant au Conseil, inclus le président, est réglée conformément à l’article 63 de la Constitution par l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 énoncé dans l’encadré ci-après (cf. texte 2)

II – LE SOCLE TEXTUEL DE RÉFÉRENCE

Le problème vient de ce que les rémunérations perçues effectivement depuis six décennies par tous ses membres (dont le président du Conseil) ne correspondent pas vraiment à celles prévues par l’ordonnance susvisée. Pour être clair, il nous faudra distinguer au titre des 60 dernières années deux périodes distinctes – l’une de 41 ans du 1er janvier 1960 au 31 décembre 2000 (cf. III et Annexe 1), l’autre de presque 20 ans du 1er janvier 2001 au 30 juin 2020 (cf. IV et Annexe 2), date à laquelle nous avons décidé de borner nos recherches. En effet, pour chacune de ces deux périodes et en éludant systématiquement la loi organique exigée par l’article 63 de la Constitution (cf. texte 1 ci-dessous), l’Exécutif privilégia des moyens différents pour assurer aux membres du Conseil et à leurs présidents des avantages individuels substantiels par rapport au texte de l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 et qu’il faut absolument citer au seuil de cette étude :

TEXTE 1 : ARTICLE 63 DE LA CONSTITUTION

Une loi organique détermine les règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel, la procédure qui est suivie devant lui et notamment les délais ouverts pour le saisir de contestations.

TEXTE 2 : ARTICLE 6 DE L’ORDONNANCE DU 7 NOVEMBRE 1958

Le président et les membres du conseil constitutionnel reçoivent respectivement une indemnité
égale aux traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle

Précisons que les deux catégories supérieures « hors échelle » visées ouvrent sur les lettres F et G de la grille des traitements de la fonction publique d’État :

– la lettre F pour les membres correspond au traitement indiciaire d’un président de section au Conseil d’État,

– la lettre G pour le président correspond au traitement indiciaire du vice-président du Conseil d’État.

En outre, il est important d’insister dès à présent sur le fait que l’ordonnance précise bien que l’indemnité est « égale » aux traitements précités. L’indemnité en cause ne se confond donc pas avec la rémunération des emplois considérés, qui ajoute au traitement indiciaire de base des primes, des indemnités et d’autres accessoires, dont certains d’ordre personnel ou familial. Elle n’est pas non plus, contrairement à ce que prétend une réponse ministérielle, fixée « par analogie » avec lesdits traitements et bien qu’assise sur un traitement indiciaire, elle n’ouvre pourtant pas droit à retraite. Les références étant ainsi posées, il reste à voir comment l’Exécutif s’y est pris pour les contourner sur les deux périodes précitées, afin de réserver à chacun des membres du Conseil constitutionnel des « avantages » substantiels qui, sur les six décennies où ils se sont poursuivis, n’ont cessé de faire débat et d’interpeller les juristes les plus éminents. Car, tout au long de l’étude, le lecteur ne devra jamais perdre de vue qu’à ce jour les seules dispositions actuellement et légalement applicables sans contestation possible sont celles qui figurent dans l’encadré ci-dessus consacré aux textes 1 et 2. Le lecteur devra aussi constamment se rappeler que les avantages précités ont été accordés en court-circuitant sciemment le Parlement : non seulement, ils ne reposent sur aucune loi organique, mais ils sont tout simplement « hors la loi ». Ce qui n’est évidemment pas sans conséquences.

III – LA PÉRIODE 1960-2000 : 41 ANNÉES D’ABATTEMENT FISCAL À 50%

A – La décision ministérielle de 1960 et ses suites

Elle remonte précisément au 11 janvier 1960. Elle n’est ni datée, ni publiée et elle indique sous l’autorité de M. Valéry Giscard d’Estaing, alors secrétaire d’État aux Finances, que :

TEXTE 3 : EXTRAIT DE LA DÉCISION MINISTÉRIELLE DU 11 JANVIER 1960

Le Premier ministre de l’époque (NDLR : Michel Debré en personne)  » a donné son accord à ce que la fraction de l’indemnité perçue par les membres du Conseil constitutionnel qui est regardée comme représentative de frais puisse être portée de 30 à 50%. Les Services de la comptabilité du Conseil constitutionnel ne devront, en conséquence, mentionner dans la déclaration des traitement et salaires adressée au Service local des Contributions directes qu’une somme égale à la moitié de l’indemnité allouée à chaque bénéficiaire »

Une première difficulté tient à la référence au taux antérieur de 30%, censé exonérer la partie de l’indemnité considérée comme représentative de frais, alors que le taux forfaitaire d’abattement de droit commun était de 10% du salaire net déclaré. En effet, il existe bien dans la loi fiscale une déduction forfaitaire spécifique de 30% (et d’ailleurs annuellement plafonnée) réservée à certaines professions désignées (représentants, personnel navigant etc.) dont les frais professionnels ordinaires excédent notablement la référence commune de 10%. Mais on ne trouve apparemment pas dans les textes de mention visant les membres du Conseil constitutionnel et l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 est muet sur ce point. Pour cette raison, nous nous focaliserons exclusivement sur le seul abattement dérogatoire de 50%, dont l’existence est suffisamment attestée par la décision rapportée ci-dessus, mais sans nous soucier du circuit ultérieur d’imposition applicable (réduction d’impôt, quotient familial, barème d’imposition etc.). C’est d’ailleurs l’ampleur relative de l’écart résultant entre l’abattement de droit commun de 10% reconnu par la loi fiscale et celui « dérogatoire » de 50% accordé subrepticement par l’Exécutif pour des échelles-lettres qui ne portent pas expressément ce privilège, qui incita plusieurs universitaires fiscalistes à s’intéresser de plus près au fondement exact de ce passe-droit.

B – Les alertes

L’étude remarquable en tous points (publiée dans le N° 20 de « Jus Politicum ») de Madame Élina Lemaire, maître de conférence, pour l’Observatoire de l’éthique publique présidé par l’ancien député René Dosière, nous apprend que la doctrine fiscale a commencé à se diviser sur cet abattement forfaitaire de 50%, alors bien évidemment qu’aucun membre du Conseil n’était en mesure de justifier un tel niveau de frais professionnels. Le premier à porter le fer fut le professeur Jean-Jacques Dupeyroux qui, à l’automne 1990, dénonça vivement l’entorse faite à la loi. À l’été 1994, un député socialiste, M. Brune Bourg-Broc, interpelle le ministre du Budget – en l’occurrence Nicolas Sarkozy – sur la base législative exacte de l’abattement. Le ministre se borna, sans convaincre, à invoquer l’existence « d’une doctrine administrative fiscale ». Nullement découragé, le professeur Dupeyroux revint à la charge dans un nouveau mémoire en 1998. Il reçut peu après l’appui du professeur Maurice Cozian, très critique lui aussi sur la légalité de cet avantage. C’est ensuite que le président du Conseil constitutionnel, sentant la situation lui échapper, se rapprocha de l’Exécutif pour tenter de substituer rapidement un nouveau texte à l’ancien tant décrié.

C – La discussion fiscale

À propos de ce super-abattement forfaitaire, les fiscalistes les plus durs réfutent catégoriquement l’existence d’une doctrine fiscale en faisant valoir que celle-ci ne peut légalement ni ajouter, ni retrancher à la loi constitutionnelle, au demeurant parfaitement claire, ni encore moins la contredire frontalement. Plus souples, d’autres spécialistes sont prêts à admettre l’existence d’une telle doctrine, mais en en restreignant immédiatement la portée aux seuls juges constitutionnels en fonction en 1960, à l’exclusion de tous leurs successeurs. Les derniers arguent que l’existence d’une telle doctrine fiscale implique sa publication, alors que la décision ministérielle n’a jamais été publiée. Bref, on ne trouve pas vraiment parmi la plupart des fiscalistes de plume indépendante pour voler au secours du Conseil constitutionnel. Enfin, quel que soit le débat fiscal, il doit s’effacer en vertu du principe de la hiérarchie des règles de droit devant l’exigence constitutionnelle d’une loi organique qui, elle, assurément n’a pas été satisfaite. D’ailleurs, conscient du danger et face à l’accusation de « République bananière » lancée crûment par le professeur Dupeyroux, le Conseil réunit ses membres le 2 octobre 1990 et au-delà d’un certain agacement, la teneur des échanges laisse paraître sans aucun doute possible que, dès cet instant, les « Sages » sont parfaitement au courant du problème et de la difficulté de maintenir leur avantage (« on ne peut contester la matérialité des faits » s’exclame Monsieur Faure – cf. procès-verbal de la délibération du Conseil Constitutionnel en date de 2 octobre 1990), même s’ils hésitent sur la conduite à adopter vis-à-vis de l’opinion, avant de convenir que le silence était probablement la meilleure solution.

D – L’évaluation

Entendons-nous, n’ayant pas accès aux bulletins de paye que le Conseil n’a communiqués à l’Observatoire précité que fort tardivement, contraint et forcé et sous la menace d’une condamnation en Tribunal Administratif, il n’est nullement question pour un chercheur isolé de procéder à une reconstitution comptable au franc ou à l’euro près des sommes en cause. Par contre, sous prétexte de complexité ou de difficulté, on ne peut renoncer à tenter d’évaluer même approximativement les dérives constatées, car cette information intéresse nécessairement le citoyen qui les a … financées bien malgré lui. Il s’agit donc simplement de rechercher à partir des seules données publiées disponibles, l’ordre de grandeur en euros des avantages attribués à chaque magistrat, y compris au président, puis d’estimer sur les mêmes bases et pour le Conseil tout entier le cumul des moins values-brutes de base imposable pour le Trésor sur les 41 années qui séparent la date d’effet de la décision ministérielle du 11 janvier 1960 de son abrogation début 2001. Comme le détail des calculs est fourni à chaque étape, il ne sera pas difficile de les corriger en cas d’erreur ou d’omission et mieux encore, s’il le souhaite, il sera toujours possible au Conseil constitutionnel de présenter le détail dûment justifié et documenté de ses propres calculs attestant que le préjudice subi par l’État est infiniment moindre, voire même inexistant.

UN EXEMPLE PARMI D’AUTRES…

Signalons toutefois l’immense difficulté pour un œil étranger de pénétrer les arcanes des rémunérations des membres du Conseil constitutionnel. Ainsi on aurait pu croire qu’avant la missive de Mme Parly (cf ci-après), les rémunérations des membres du Conseil, qui bénéficiaient déjà d’un super-abattement fiscal de 50%, étaient exactement calées sur l’échelle-lettre F correspondant à la règle constitutionnelle. Pourtant Madame Elina Lemaire de l’Observatoire d’éthique publique signale avoir consulté pour novembre et décembre 2000 des feuilles de paye mentionnant un brut mensuel de € 6 968, ce qui correspond à un total annuel de € 83 616. Or ce total excède déjà notablement le montant… 2017 de cette lettre F, soit € 76 744, tel que fixé par le décret n° 2017-85 du 26 janvier 2017, pourtant postérieur de quelque 16 ans à la décision ministérielle. On est ainsi fondé à se demander si, bien avant la missive de Madame Parly du 16 mars 2001, les rémunérations du Conseil n’avaient pas commencé à prendre le large vis-à-vis des échelles-lettres qui leur étaient constitutionnellement assignées.

L’annexe 1 fournit le détail des calculs permettant d’approcher l’excès d’abattement consenti par le Trésor et qui correspond aux gains des magistrats concernés en base d’imposition (et non en impôt) à raison de cette « défiscalisation » hautement contestée. Selon

– qu’on s’en tient à un calcul extrapolant après conversion des francs en euros, mais sans correction monétaire, les chiffres de décembre 2000,

– ou au contraire qu’on entreprend de les confronter à l’inflation pour afficher des euros en contre-valeur des francs courants du 1er janvier 1960 jusqu’au 31 décembre 2000,

les sommes en cause avoisinent les 12 millions d’euros sans correction monétaire et plus de 6 millions d’euros avec cette « rétro-correction » tenant rétroactivement compte du jeu de l’inflation sur plus de 40 années (cf. annexe 1). Quel que soit le point de vue adopté, pour être indicatifs, les chiffres sont consistants et correspondent à l’octroi d’avantages que la loi n’autorisait absolument pas.

E – L’abrogation

Dès la réunion d’octobre 1990, le Conseil avait rassemblé assez d’éléments pour se convaincre du caractère juridiquement scabreux de l’abattement dérogatoire qui lui avait été consenti trente ans plus tôt. On reste donc stupéfait qu’il ait fallu attendre encore une dizaine d’années pour que son président Yves Guéna, obtienne la régularisation d’une situation particulièrement « inélégante », de l’aveu même d’un des membres. Malheureusement et on va le voir rapidement, le remède s’avéra bien pire que le mal, au grand dam du Trésor et par conséquent du contribuable. Quoi qu’il en soit, le 16 mars 2001, Mme Florence Parly, alors secrétaire d’État au Budget dans le Gouvernement Jospin, faisait savoir par une lettre non publiée adressée au président du Conseil constitutionnel, « qu’à sa demande, la décision ministérielle du 11 janvier 1960 relative aux indemnités des membres du Conseil constitutionnel était abrogée (ce qui confirme bien qu’entretemps aucune loi organique ne l’avait reprise) et que cette abrogation et la suppression de l’abattement forfaitaire de 50% pour les frais professionnels qui en résulte s’appliqueront aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2001″. On aurait pu croire alors le problème définitivement réglé, on avait tort : l’avenir montrera qu’en réalité l’imagination de Bercy pour complaire au Conseil était quasiment sans limite.

IV – LA PÉRIODE DE 2001 À CE JOUR : LE GRAND JEU

A – La lettre de Mme Florence Parly :

Mme Florence Parly poursuit ainsi :

TEXTE 4 : EXTRAIT DE LA LETTRE DE MADAME FLORENCE PARLY, SECRÉTAIRE D’ETAT AU BUDGET DANS LE GOUVERNEMENT JOSPIN

La rémunération des membres et du président du Conseil constitutionnel est /à compter du 1er janvier 2001/ complétée, d’une indemnité fixée par référence au régime indemnitaire des hauts fonctionnaires, dont les emplois relèvent des catégories visées à l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 relative au Conseil constitutionnel. Le montant brut annuel de cette rémunération s’élèvera en conséquence à 954 017 francs pour le président et à 833 357 francs pour les membres…

On ne s’appesantira pas sur le problème que pose la (brève) rétroactivité de la décision, En réalité, la lettre revient certes à l’indemnité constitutionnelle prévue par l’ordonnance de 1958, mais en la complétant d’une autre indemnité de fonction à la discrétion du Gouvernement. D’autre part, on remarquera la haute flexibilité de cette référence, qui laisse en réalité le pouvoir à peu près libre de déterminer comme il l’entend la rémunération des « Sages ». C’est d’ailleurs ce qu’il fait en fixant à compter du 1er janvier 2001 à F 954 017 (soit la contre-valeur de € 145 439) l’indemnité annuelle du président et à F 833 357 (soit la contre-valeur de € 127 044) celle également annuelle des autres membres. En contrepartie de ce vigoureux coup de pouce, qui répond à la revendication des Sages de voir leur rémunération fortement réajustée, leurs indemnités rejoignent en droit fiscal le régime de droit commun des traitements et pensions. Il est vrai que, par rapport aux rémunérations antérieures, l’Observatoire de l’Éthique Publique, qui a fini par obtenir de haute lutte les bulletins de paye nécessaires, note que la revalorisation pour un membre fait un bond en brut mensuel de € 6 968 à € 10 951, soit un gain mensuel de € 3 983 (= 10 951 – 6 968) et une poussée de 57%, ce qui dédommage fort généreusement les Sages de l’abandon de leur ancien avantage fiscal. On observera quand même que le montant de € 10 951 diffère quelque peu des € 10 587 (= 127 044/12) résultant de la conversion mensuelle en euros du montant de la lettre « Parly » et que l’écart excède nettement les deux revalorisations du point d’indice intervenues en 2001. Ceci confirme une nouvelle fois le caractère inévitablement approximatif de toutes les reconstitutions que l’on peut tenter d’opérer de l’extérieur dans ce qui fait incontestablement partie des  » zones grises de la République ».

B – Les alertes

Très curieusement, bien qu’il enjambât à nouveau l’exigence de loi organique, le nouveau régime ne provoqua pas la moindre observation ou réserve de la part de ses bénéficiaires. Il ne suscita pas non plus dans l’immédiat les mêmes levées de boucliers que son prédécesseur, mais il est vrai que le défaut de publication aidait au maintien prolongé de ce qui s’apparentait à une sorte de secret-défense. Il fallut en effet attendre 18 ans avant qu’un député, en relation avec l’Observatoire d’Éthique Publique, Monsieur Régis Juanico, interpelle publiquement le ministre de l’Économie afin de connaître le montant brut annuel de la rémunération allouée tant aux membres qu’au président du Conseil constitutionnel au titre de l’année 2000. Le but était évidemment de pouvoir comparer la nouvelle rémunération avec l’ancienne, afin d’apprécier l’importance de l’augmentation intervenue. Comme à son habitude, le Gouvernement botta en touche en indiquant un total collectif de € 1,848 million d’euros pour l’ensemble des rémunérations des membres et du président du Conseil constitutionnel, charges sociales incluses, inscrites en annexe du projet de loi de finances pour … 2019. Naturellement cette réponse décalée et « globalisée » était pratiquement inexploitable, surtout que le ministre s’abstenait à dessein de préciser si les charges sociales en cause étaient des charges salariales, des charges patronales ou les deux à la fois. Nullement rebuté par cette quasi-fin de non-recevoir, on a vu comment l’Observatoire de l’éthique publique avait fini par contraindre le Conseil constitutionnel à fournir la communication souhaitée. Et c’est sans doute en raison de sa surprise au vu de l’importance de l’augmentation concédée, que l’Observatoire décida de poursuivre plus avant ses investigations pour vérifier soigneusement son fondement juridique. Entre 2018 et ce jour, l’Observatoire publia par l’intermédiaire de ses sympathisants et de ses collaborateurs une série d’articles, dont les derniers concluaient tous et fort clairement à l’inconstitutionnalité de l’augmentation accordée.

C – La discussion

Sans s’égarer dans des raisonnements juridiques complexes, la contestation de la lettre de Madame Florence Parly, non publiée, tient tout simplement à ce qu’elle n’a évidemment pas le caractère de loi organique, qu’exige pourtant expressément l’article 63 de la Constitution afin de modifier la rémunération des membres et du président du Conseil constitutionnel. Rien ne sert donc de l’examiner plus avant, puisqu’ elle est irrémédiablement défaillante en la forme et parfaitement muette quant à toute autre justification au fond. Partant de là, ladite lettre n’a absolument aucune valeur juridique. Tous les très substantiels avantages généreusement accordés aux Sages sur ces vingt dernières années l’ont donc été sur une base strictement illégale et – ce qui est pire encore pour l’image du Conseil – rigoureusement inconstitutionnelle. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, dès que les alertes se firent plus pressantes, le Conseil se rapprocha du Gouvernement pour tenter de régulariser d’urgence la situation. Dans la panique et en profitant de la réforme des retraites en cours, le Gouvernement saisit alors le premier projet de loi organique à sa portée, ce qui confirme implicitement qu’entretemps la décision ministérielle du 16 mars 2001 n’avait jamais reçu le moindre soutien organique. Il est vrai que, courant du 1er janvier 2001 au 30 juin 2020 (borne de notre étude, mais pas de l’abus qui se poursuit aujourd’hui encore…) soit sur 19,5 années, le total dérangeant des sommes en cause excède de beaucoup pour le Trésor le coût pendant 41 ans du super-abattement fiscal précédemment abandonné,

D – L’évaluation

Il s’agit d’estimer avec les chiffres d’aujourd’hui l’ordre de grandeur des avantages consentis à chaque magistrat, y compris au président, puis de cerner pour l’ensemble du Conseil en euros courants, de la période de janvier 2001 à juin 2020 le cumul estimé des majorations de dépenses du Trésor sur les 19,5 années qui séparent la date d’effet de la lettre ministérielle. On ajoutera à l’effectif des magistrats désignés (9), le seul mandat (1) continu de M. Valéry Giscard d’Estaing, membre de droit en sa qualité d’ancien président de la République qui a commencé à siéger dès mai 1981. Par souci de simplification, on ne retiendra pas en effet les participations relativement brèves des autres présidents de la République, la plupart rapidement démissionnaires. Le préambule méthodologique des annexes qui suivent signale suffisamment les précautions prises et les réserves exprimées pour qu’il ne soit pas besoin de les reproduire ici. Rappelons qu’il s’agit simplement de rechercher à partir des seules données publiées disponibles et sur près de 20 années l’ordre de grandeur en euros des avantages attribués à chaque magistrat, ainsi qu’aux présidents, au titre du surplus existant entre leur rémunération effective et le traitement indiciaire prévu par l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958.

On s’aperçoit qu’en fonction des éléments actuellement connus, toute reconstitution même entreprise le plus sérieusement du monde comporte une part de choix, de navigation et d’approximation et ce sont sans doute ces aléas qui ont dissuadé d’autres recherches de s’aventurer sur le terrain risqué de l’évaluation financière, pourtant indispensable à l’information du législateur comme du citoyen. Néanmoins et malgré toutes ces réserves, on peut considérer comme acquis que le préjudice pour le Trésor est important, puisqu’il est de l’ordre de 16 millions d’euros courants pour le brut des indemnités supplémentaires allouées, pratiquement 20 millions d’euros courants si on y rajoute les charges patronales (cf. annexe 2) même si la fiscalisation complète de la nouvelle prime permettra en aval à l’État de récupérer chez chacun des bénéficiaires une partie des sommes indûment payées. Il n’en reste pas moins que ces montants sont tout sauf négligeables au plan des chiffres. Ils sont en outre ravageurs au regard des principes en posant au plus haut niveau de cruelles questions sur la transparence et la régularité de notre vie publique.

E – L’article 4 du projet de loi organique sur le système universel de retraite

On comprend volontiers que l’importance des sommes en cause, vis-à-vis desquelles l’Exécutif a dû pousser ses propres calculs en se gardant bien de les communiquer, mette en alerte le sommet de l’État et le presse de trouver promptement via le Parlement un accord avec le Conseil constitutionnel. Mais on sait aussi que toute modification de l’article 6 de l’ordonnance de 1958 ne peut passer que par une loi organique. Profitant de la réforme des retraites, comme on l’a vu, le Gouvernement a glissé subrepticement dans son projet de loi organique relatif au système universel des retraites – et donc qui n’avait strictement rien à voir avec les rémunérations des membres du Conseil constitutionnel – la disposition qui suit :

TEXTE 5 : ARTICLE 4 DU PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF AU SYSTÈME UNIVERSEL DE RETRAITE

1 – L’article 6 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel
est ainsi rédigé :

Il s’agit manifestement de faire passer à la sauvette une réforme pour l’avenir des rémunérations des membres du Conseil
constitutionnel, en l’attelant de force au train de la réforme du système universel des retraites. Pour l’instant le projet a été adopté le 5 mars dernier en première lecture par l’Assemblée Nationale. Inutile de dire que cette disposition devrait rapidement interpeller les sénateurs, dès qu’ils se saisiront du texte, pour peu que le Gouvernement entende maintenir un projet fort mal parti et assez mal ficelé. Et même si la majorité au pouvoir à l’Assemblée parvient en définitive à imposer sa volonté, nul doute que ce texte sera contesté … devant le Conseil constitutionnel qui s’en saisira de plein droit, puisqu’il il s’agit d’une loi organique. Il se trouvera certes en plein conflit d’intérêts (mais notre Constitution n’a cure de pareilles vétilles) avec le choix soit en sacrifiant ainsi le sort de sa propre rémunération d’interdire à un projet de loi organique de colporter des dispositions étrangères à son objet, soit de valider au contraire cette dernière en couvrant ce qui ressemble fort à une embrouille, à une incohérence ou à un passage en force. On rappellera en effet et en tant que de besoin que le 28 juillet 2016, par une décision N° 2016-732 DC, le Conseil avait formellement censuré une disposition « ne présentant pas de liens, même indirects, avec les dispositions du projet de loi organique déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale ». De toute manière, pour l’instant et alors que le projet respecte encore le caractère non rétroactif de la loi, on ne voit pas comment en l’état actuel des textes, le Conseil pourrait échapper au moins dans le cadre de la prescription à la remise en cause d’un avantage mal né et qui a fortement préjudicié aux intérêts du Trésor. En effet, toute imparfaite et contestable qu’elle soit, la nouvelle rédaction proposée par le projet de loi organique porte en elle l’aveu implicite que les dispositions actuellement en vigueur ne sont pas conformes à la Constitution, sans pourtant que la moindre conséquence financière que de droit ait été encore tirée de cet imbroglio désormais patent et officiel depuis rien moins qu’… un semestre. En outre, la réforme proposée déclasse pour l’avenir en simple arrêté ministériel conjoint (Premier ministre + ministre du Budget) une décision qui relève normalement de la loi organique. Comme on le voit, ce qui vient de se passer en 60 ans, soit pratiquement dès la création du Conseil constitutionnel, pose à tous les niveaux de très sérieux problèmes.

V- DE TRÈS SÉRIEUX PROBLÉMES À TOUS LES NIVEAUX

Ils sont au moins de trois ordres :

1- au plan personnel pour chaque membre, comme pour chaque président, puisqu’aucun d’entre eux n’a eu le réflexe de vérifier ou de faire vérifier la régularité de sa propre rémunération ou des avantages qui y étaient attachés. N’oublions pas en effet que le Conseil est majoritairement constitué de juristes avertis (notamment plusieurs chefs de hautes juridictions des ordres tant administratif que judiciaire, plusieurs avocats et universitaires de renom, sans compter les ex-premiers ministres, ex-garde des Sceaux, ex-présidents de la République, ex-présidents de l’Assemblée Nationale et ex-ministres des Finances etc.). Bref, pour la plupart, d’éminents spécialistes rompus à la compréhension des textes pour qui :

– le désintérêt prolongé vis-à-vis du fonctionnement interne de leur propre Conseil, – le détachement absolu par rapport à l’origine, la légalité et la fiscalité de leur propre rémunération, – une vigilance relâchée quant au strict respect de la Constitution au sein même du fonctionnement interne du Conseil, qui en est pourtant le gardien, ne peuvent évidemment manquer de surprendre les quelque 30 millions de Français, dont beaucoup pointent régulièrement les données et les bases légales de leurs bulletins de paye, pour des montants, il est vrai, généralement infiniment plus modestes.

2- au plan institutionnel, on distinguera ce qui s’attache au contrôle interne de ce qui relève du contrôle externe.

Pour les défaillances liées au contrôle interne, il faut signaler l’implication conjointe des services ci-après :

– le secrétariat général du Conseil, constamment dévolu à un Conseiller d’État, normalement au fait des impératifs constitutionnels qui s’imposent au Conseil ; – tout le circuit budgétaire et comptable de la dépense : ordonnancement, contrôle des dépenses engagées et vérification de la régularité du payement, ordonnateurs, contrôleurs et comptables, tous ont oublié… la Constitution ! – les services de la législation fiscale qu’auraient dû interroger les initiatives à la fois extra-législatives et extra-constitutionnelles du Gouvernement, à moins que la duplicité de ce dernier ait été telle qu’il ne les ait pas consultés !

Pour les défaillances impliquant différents contrôles externes, on citera entre autres :

– l’Inspection des Finances qu’aucune des différentes alertes publiques n’a réussi à mobiliser ; – – le contrôle du Parlement indignement baladé par l’Exécutif dans ses réponses évasives ou ses fins de non-recevoir opposées aux questions des parlementaires ; – la Cour des comptes, dont -sans doute pour des tas de raisons, parmi lesquelles les réticences du Conseil – la démarche de certification est passée outre, sans mettre fin énergiquement et d’urgence à un dysfonctionnement pourtant majeur et coûteux du Conseil ; – – la HATVP enfin, que l’importance de la rémunération déclarée par Madame Belloubet par rapport à la grille indiciaire de la fonction publique n’a pas incitée à poursuivre plus avant ses vérifications.

Comment désormais améliorer la transparence du Conseil et comment repenser un audit juridique interne – pour l’instant hautement défaillant – que toute institution sérieuse doit s’appliquer spontanément à elle-même dans le cadre ordinaire de son indispensable contrôle interne ? Le nombre et la gravité de tant de défaillances croisées pointent un naufrage en ligne de l’ensemble des contrôles d’État, qui fait incroyablement désordre.

3- au plan politique enfin, comment contenir l’effet délétère produit sur l’opinion saturée ces dernières années d’accommodements et de passe-droits en tous genres ? Que dire pour rassurer le contribuable qui se demande combien va lui coûter encore tout ce qui demain va se tramer discrètement en sous-main entre nos « élites » politiques, administratives et juridictionnelles pour faire le moins de vagues possible ? Comment restaurer l’image du Conseil qui risque d’être mise à mal par ces révélations – ou plutôt par la confirmation de ces révélations, puisque les premières remontent pratiquement à 30 ans – plus que gênantes ? Les conclusions de l’Observatoire de l’éthique publique sont sans appel : « Il est inconcevable que la rémunération des membres d’une Cour suprême ne soit pas conforme au droit, mais relève d’un bricolage ». D’un bricolage qui n’est d’ailleurs pas sans rappeler l’ancien usage des épices, par lequel un plaideur cherchait à s’attirer la bienveillance du juge, sauf qu’en l’espèce le plaideur d’aujourd’hui, c’est … l’État et les épices … ce sont désormais nos impôts !

VI – DE FÂCHEUX RELENTS

Bref, si on se retourne ne serait-ce qu’un instant sur toute l’existence du Conseil constitutionnel, on s’aperçoit que

– du 1er janvier 1960 au 31 décembre 2000 et de la part d’un gouvernement de droite, le Conseil a indûment bénéficié hors loi organique et même hors loi tout court d’une défiscalisation indue du traitement de ses membres au taux exorbitant de 50% ;

– du 1er janvier 2001 à ce jour, en contrepartie du renoncement à cet abattement, il a profité et continue à profiter en provenance cette-fois-ci d’un Gouvernement de gauche, mais toujours sans la moindre loi ni ordinaire, ni organique, d’un « complément » majorant indument d’au moins 57% la rémunération antérieure de ses membres et de son président.

Et les chiffres obtenus, sans doute modestes au regard des grandes gabegies d’État couramment dénoncées par la Cour des comptes, prennent un tout autre relief si on les rapporte à l’étroite cohorte de leurs bénéficiaires, pour lesquels les avantages accordés revêtaient indéniablement une importance individuelle tout à fait significative.

Or cette insistance de l’Exécutif à flatter financièrement son juge pose inévitablement question. Avec la circonstance aggravante qu’un simple coup d’œil à l’article 63 de la Constitution permettait à n’importe quel conseiller en poste, comme à tout collaborateur qualifié du Conseil, de tirer utilement la sonnette d’alarme sur chacune de ces deux anomalies en revendiquant haut et fort l’indépendance du Conseil. Surtout que la connaissance approfondie de la Constitution, qui ne fait au total qu’une vingtaine de pages (version Légifrance) tout en comptant guère plus d’une centaine d’articles, ne semble pas une exigence démesurée vis-à-vis de ceux dont, pendant neuf ans (et plus pour V. Giscard d’Estaing), la vigilance doit sans fléchir passer une bonne part du droit français au crible de ce texte.

Cela fait donc exactement six décennies que- pour des tas de raisons, sans doute toutes meilleures les unes que les autres- les rémunérations effectives des magistrats constitutionnels contournent (cf. l’abattement) ou excédent (cf. l’indemnité) sensiblement les plafonds fixés par la Constitution. Nul doute que le citoyen ordinaire aura beaucoup de mal à admettre que ce qu’on appelle le « Conseil des Sages » ait pu six décennies durant réunir collégialement tant d’éminents spécialistes, en laissant « dériver  » si librement et si généreusement les rémunérations de tous ses membres, comme celle de son président, si loin à l’écart des lois, des principes et de la Constitution de la République.

VII – LE CONSEIL DOIT REDEVENIR INSOUPÇONNABLE

Une chose est sûre en tout cas : le Conseil doit se remettre sérieusement et énergiquement en question et vite, revoir intégralement son fonctionnement interne, travailler aussi à sa propre transparence, s’il ne veut pas perdre la confiance des citoyens qu’il est censé protéger, ni voir rapidement se ternir une partie de son image. Car désormais, ni le Conseil constitutionnel, ni la Cour des comptes, ni la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique n’ont droit à une troisième affaire de cet ordre. À la Cour et à la Haute Autorité aussi, en dépit des obstacles qu’elles rencontrent et de cette consanguinité publique qui rend souvent la tâche plus difficile, de resserrer promptement et efficacement leurs contrôles d’un Conseil constitutionnel, qui n’est pas au-dessus des lois pour tout ce qui concerne son propre fonctionnement, lequel vient de révéler d’incroyables faiblesses. Avec l’appui, pourquoi pas, d’une vraie conférence citoyenne ni triée, ni cornaquée d’avance, mais faisant la part belle à un secteur privé qui a beaucoup à dire sur l’incessante et déraisonnable prolifération des lois, y compris de circonstance, dont la plupart d’assez piètre qualité sont d’inspiration et d’écriture exclusivement publiques. Il incombe d’urgence à ce Conseil lui-même et aux pouvoirs publics de convenir entre eux – avant de la proposer au législateur – de la juste rémunération des conseillers et des futures orientations d’un nouveau juge désormais insoupçonnable. Il faut notamment qu’il soit expressément soumis à tous les contrôles et à toutes les obligations de communication qui prévalent ailleurs dans toutes les institutions de la République. Il serait bon également de saisir cette occasion pour que le Conseil se rapproche du citoyen en portant :

– un peu moins d’attention aux vœux de toutes ces élites administratives, juridictionnelles et politiques qui font la loi parce qu’elles la conçoivent, la discutent, l’amendent, la votent, l’appliquent et quelquefois l’infléchissent aussi par des interprétations

– notamment fiscales- ou des pratiques parfaitement illicites,

– un peu plus d’attention à tous ceux qui subissent la loi : tous les manants, tous les quidams qui sont légitimement amenés à la contester parce qu’elle est souvent mal faite, parce qu’elle est ambigüe, qu’elle est incohérente, qu’elle est injuste, qu’elle les sanctionne ou qu’elle les pénalise indument.

Bref, tous ces gens de rien précisément, auxquels le juge constitutionnel oppose trop souvent des raisonnements fort sibyllins, voire parfois spécieux, qui creusent dangereusement un fossé d’incompréhension entre le peuple de France et l’une des plus prestigieuses institutions de la République. « Summum jus, summa injuria  » (c’est le droit le plus élaboré qui recèle l’injustice la plus grande) prétendaient les Anciens : certaines jurisprudences récentes difficilement compréhensibles confirment hélas qu’ils n’avaient pas tort. Or nombre de nos compatriotes ne supportent plus désormais les mirages d’une égalité dont la géométrie très « variable » leur est trop souvent défavorable ou encore les dérives d’une légalité malléable à merci, dont l’application a une fâcheuse tendance à se trouver excessivement décalée dans le temps, surtout quand elle vient à contrarier la volonté du pouvoir (cf. exonération de la taxe d’habitation). Il serait bon d’ailleurs que le terme ambivalent de « Conseil constitutionnel », dangereusement équivoque pour des magistrats indépendants, cède la place à celui plus approprié de » Cour », de « Tribunal » ou de « Juge » constitutionnel(le), pour éviter toute confusion et toute suspicion visant des personnes dont la plupart ont souvent été très proches du pouvoir, certaines l’ayant même exercé au plus haut niveau. La montée alarmante de l’abstention, qui ébranle aujourd’hui jusqu’aux fondements de notre démocratie, parce que trop de citoyens dépités, floués et abusés ne croient plus en rien, montre bien, qu’il est urgent de revenir dans le strict et fidèle respect de la loi telle qu’expressément écrite- et non au gré d’interprétations fluctuantes et imprévisibles – à un contrôle de constitutionnalité plus strict, plus littéral, moins ésotérique et infiniment plus proche du citoyen.

AVERTISSEMENT MÉTHODOLOGIQUE POUR LES DEUX ANNEXES QUI SUIVENT

En dépit du sérieux de la démarche et du soin qui y a été apporté, tous les résultats ci-dessous ne prétendent pas à l’exactitude absolue, quasiment inaccessible au regard de l’ancienneté d’une partie importante des données et du soin que le Conseil constitutionnel a mis à ne pas communiquer, ou à communiquer aussi peu que possible sur une situation où le moins qu’on puisse dire, c’est qu’il se trouve en délicatesse et qu’il le sait. Or aucun des nombreux articles consultés sur la question ne s’est jamais lancé dans une tentative d’évaluation ni du montant des abattements indus (Annexe 1), ni du coût total pour le Trésor des surplus de rémunération accordés (Annexe 2) au-delà des prescriptions constitutionnelles (cf. Textes 1et 2). La démarche entreprise a donc nécessairement un caractère à la fois exploratoire, innovant et expérimental. C’est pour cette raison que nous avons pris la précaution de détailler les chemins de calcul empruntés, de manière à ce qu’en cas d’erreur ou d’omission, le lecteur puisse lui-même corriger ou actualiser les chiffres en cause. Nous ne prétendons donc pas détenir la vérité, mais nous revendiquons plus modestement le mérite de concourir avec nos faibles moyens à son émergence sur un sujet sensible. Nous rappelons enfin qu’il sera toujours loisible au Conseil constitutionnel de présenter le détail de ses propres calculs dûment justifiés et documentés s’il estime que le préjudice subi par l’État est infiniment moindre, voire même négligeable ou inexistant.
Il est précisé en tant que de besoin que tous les calculs qui suivent n’ont pas pour objet de contester le montant des rémunérations pratiquées, qui procède d’un autre débat. Ils visent simplement à chiffrer l’ampleur des dérives graves qui, sur pas moins de six décennies, disqualifient gravement à son sommet et la République et l’État de droit dont elle ne cesse de se revendiquer.

ANNEXE 1 : TABLEAU DE CALCUL DE L’ABATTEMENT EXCÉDENTAIRE

On partira de la seule source disponible, à savoir l’étude précitée de Mme Élina Lemaire du 20 juin dernier publiée sur le site de l’Observatoire de l’Éthique Publique. Elle rapporte pour les payes de novembre et décembre 2000 de membres du Conseil l’existence d’un montant imposable égal à € 3 158, correspondant donc à une indemnité nette de € 6316 (= 3 158 /0,50). Le montant brut indiqué étant de € 6 968, il supporterait ainsi 9,36% de retenues (puisque 6 316/6 968 = 90,64% en l’absence d’assurance-vieillesse).

POUR LES MEMBRES DU CONSEIL :

Or le taux de l’abattement de droit commun pour frais professionnels se limitant à 10%, l’abattement mensuel
pratiqué n’aurait pas dû excéder € 632 (= 6 316 * 10%). Il en résulte un surplus mensuel de € 2 526 (= 3 158 – 632), soit sur un an un avantage indu en base d’imposition de € 30 312 (= 2 526 * 12). Le mandat d’un membre de Conseil étant de 9 ans, l’abattement excédentaire – et non de l’impôt correspondant – se monte à € 272 808 (= 30 312 * 9) sur toute la durée individuelle d’un mandat complet. En comptant forfaitairement pour une demi-unité le mandat du seul président de droit à siéger continuellement sur la période de mai 1981 au 31 décembre 2000 (M. Valéry Giscard d’Estaing, car nous n’avons pas tenu compte des brèves participations des présidents Auriol et Coty), pour l’ensemble des membres du Conseil hors son président, le total des abattements excédentaires accordés se monte à :

€ 30 312 * 8,5 membres* 41 ans = € 10 563 732

POUR LES PRÉSIDENTS :

Si l’on se réfère à la lettre de Mme Parly de 2001, le rapport entre la rémunération du président et celle d’un membre du Conseil s’établit à 145 439/ 127 044 = 1,1448. Il faut donc majorer de 14,48% la rémunération mensuelle brute 2000 d’un membre telle qu’indiquée par Madame Lemaire pour obtenir celle du président, soit : 6 968 * 1,1448 = € 7 977.

Ce montant mensuel brut se convertit en net sur la base de conversion sus-indiquée de 90,64%, soit 7 977 * 90,64%= € 7 230. L’abattement excédentaire correspond à la différence entre le taux dérogatoire de 50% et celui de droit commun de 10%, soit un écart résultant de 40% (= 50-10%). Appliqué au montant net, il dégage un avantage mensuel en base imposable de 7 230 * 40% = € 2 892, soit € 34 704 (= 2 892 * 12) pour l’année 2000 et sur cette base € 312 336 (=34 704 * 9) pour un mandat individuel complet de 9 ans. Si l’on étend le calcul à l’ensemble des présidents successifs du Conseil, on obtient un total de :
2 892 * 12 mois * 1 président * 41 ans= € 1 422 864

POUR L’ENSEMBLE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL :

Il suffit de totaliser les deux montants précédents pour obtenir le total recherché calculé sur une base » pré-convertie » fictivement en euros (l’euro naît en 2002) pour préserver l’unité des calculs en « euros 2000 », soit :10 563 732 +1 422 864= € 11 986 596

Si on se met en peine de convertir rétroactivement jusqu’en 1960 la valeur des francs 2000 exprimée en euros courants, en retenant pour base l’évolution moyenne de l’inflation de 1960 à 2000, il faut appliquer un coefficient de 51, 59% (Série France Inflation 1901/2018, pratiquement conforme aux données INSEE), qui ramène alors le sur-abattement à : 11 986 596* 51,59% = € 6 183 885.

Qu’ils s’expriment après conversion des francs 2000 en euros « 2000 » ou en euros courants, ces montants d’abattements excessifs sont tout sauf négligeables et les avantages exorbitants ainsi consentis à la cohorte restreinte des membres et des présidents du Conseil constitutionnel en termes de bases d’imposition sont individuellement significatifs, à défaut d’être intrinsèquement légaux.

ANNEXE 2 : TABLEAU DE CALCUL DES RÉMUNÉRATIONS EXTRA-CONSTITUTIONNELLES

2A : LES DONNÉES

Lors de son entrée au Gouvernement en 2017, Madame Belloubet, nommée Garde des Sceaux, avait déclaré à la HATVP une rémunération mensuelle brute d’environ € 15 000. Les recherches entreprises ont permis de corroborer ces dires notamment à partir à la fois des rapports de l’Observatoire d’Éthique Publique, des annexes des dernières lois de finances et d’un rapport du député Joël Giraud sur les pouvoirs publics déposé au nom de la Commission des Finances le 11 octobre 2018. Les dires de Madame Belloubet portent donc à quelque € 180000 (=15000*12) le montant annuel brut de la rémunération attribuée en 2017 à un membre du Conseil constitutionnel. Pour des raisons de simplification et de compréhension des calculs, nous ne nous encombrerons pas de la revalorisation minime (inférieure à 1%) des lettres F et G intervenue depuis 2017. C’est aussi pour des raisons analogues et pour faciliter la lisibilité, que nous nous sommes calés sur les données de l’année 2017, seule année (depuis 2001) pour laquelle nous connaissons de manière certaine et par le biais d’une déclaration à la HATVP la rémunération récente d’un ancien membre du Conseil.

2B -RÉFÉRENCE DIRECTE À LA GRILLE INDICIAIRE DE LA FONCTION PUBLIQUE

On s’en tient strictement à l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 (cf. supra encadré sur texte 2) qui
spécifie que, pour les membres et le président, l’indemnité est respectivement égale aux traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle. Pour l’année 2017, la grille indique un montant annuel brut de € 76 746 pour la lettre F applicable aux membres et de € 84 125 pour la lettre G réservée au président.

POUR LES MEMBRES :

Si, selon les conventions précitées, l’on veut couvrir plus précisément la période du 1er janvier 2001 au 30 juin 2020, on


- Source : IREF

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